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前瞻网特约经济学人、观察家。高级经济师,知名财经评论家,每日经济智库专家、BWCHINESE中文网专栏作家、MSN专栏作家。现为上海富大集团公司首席经济师、上海新沪商集团战略投资顾问

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4.2万亿到期地方债会否触发危机?  

2014-06-19 11:11:25|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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 对于完全是政府财政应该承担的公共事业类项目,而采取了贷款等借债投资建设的,应该落实地方财政的担保责任,将还债计划纳入到政府预算后可适度予以展期。今明两年到期地方债达4.2万亿,其中2014年和2015年分别为2.4万亿和1.8万亿。(据618日《经济参考报》)

另据审计署去年年底发布的审计报告称,载至20136月底,地方政府负有偿还责任的债务10.8万亿元。2014年、2015年到期的政府负有偿还责任债务分别占21.89%17.06%。显而易见,随着整个地方偿债周期到来,今明两年地方政府将承受空前的偿债压力。

业内专家提出建议:为了避免地方政府债务危机的暴发,应该对这两年4.2万亿元到期的债务迅速进行分类排队,根据风险状况,采取多策并举以应对之。而笔者认为地方政府债务风险敞口远比我们想像中要大得多。

首先,土地财政开始下降,对地方政府偿债能力直接构成威胁。全国承诺以土地出让收入偿还的债务占比达37%左右,部分省份承诺以土地出让收入偿还的债务占比高达50%以上。这种承诺都是基于土地价格暴涨的前提下。但目前受房地产量价回落的影响,房地产税收在减少,土地市场也渐渐冷清甚至出现了流拍的现象,土地财政开始下降。

再者,旧债未偿,今明两年新债可能又会大幅增长,届时加重地方政府债偿压力。在2008年之前,全国各地方政府的债务规模几乎可以忽略不计,而这几年却迅速发展到10多万亿规模,是因为地方政府已经习惯于靠基建投资来拉动经济的快速增长。而银行方面对于政府辖下的融资平台的融资诉求,因其背后有地方政府为其作背书,所以也乐意将款项放贷出去。

最后,如果将地方政府隐性担保的债务算入,那就远不止今明两年到期要偿还的4.2万亿债务了。一方面是政府拿财政收入替下属各部门之间债务的隐性担保。另一方面,政府替辖区内的企业隐性担保,去年新余市政府为江西赛维LDK公司偿还债务,这就是一个很好的例子。最近无锡市政府为了挽救濒于破产的无锡尚德,向银行担保借款2-3亿元。这都是政府的隐性担保风险。一旦这些企业或下属部门出了问题,都是要有地方政府财政买单。而这些隐性债务都是本次债务“摸底”所摸不出来的。

面对即将到来的偿债高峰期,各地方政府一方面要求银行允许将其即将到期的债务展期归还,另一方面出手拯救衰退中的房地产市场,各地纷纷取消了限购、限贷,甚至还有地方政府不允许开发商以价换量,这都是希望稳定楼市,因为楼市稳定之后,土地市场才会有丰厚的收入。但是笔者认为,采取拖延战术,后年以后的还债压力将更大,并且可能把地方债的风险越拖越大。而出手拯救房地产也未必能够成功。所以为了减少危机发生的裂度,我们必须要进行改革。

其一,在地方债还本付息以及后续发新债的过程中,需要加强人大在地方政府举债过程中的监督审核作用,通过地方政府财政金融动态分析系统和信用评级体系,科学评估借债的合理性,在事后审计基础上,加上事前审核,有效遏制地方政府债务扩张。人大必须担负起对地方政府监督审查的职责。

其二,把城市信用评级的变化纳入干部考核指标体系,可以有效地改变地方领导干部“以GDP论英雄”的政绩观。一直以来,地方政府之所以如此依赖基建投资来拉动经济的增长,就是官员的考核指标唯GDP论,这就导致了各地方政府借了钱根本没想还,或者说借钱是我的事,还钱是后面人的事。所以政府的职能必须由原来的投资型政府向公共服务型政府转变,把更多的民生保障指标纳入官员政绩考核范畴之内。这样才可从源头上控制债务规模的迅速扩张。

其三,简政放权,引入民间资本建设。对于效益周期长,还债时间长,但项目本身没问题的,地方政府可以采取优惠措施引入民资。这样既可以减轻地方政府在投资方面的举债压力,又可以盘活社会存量资金,可谓一举二得。

其四,除了将一些到期偿还贷款延期归还之外,国务院上月已正式印发文件,批准10个地方政府债券自发自还。部分地方政府被允许自发市政债券,这说明中央政府既不想为地方政府的债务到期背书,又不想让地方政府债务危机在今明两年集中暴发。笔者认为,中央政府还应该充许更多的地方政府尝试发行债券。虽然这只是权宜之计,但至少为消化债务危机预留了时间。

今明两年将是地方政府的债务集中到期之际,地方政府将面临巨大的还债压力,很多机构对地方政府的偿债能力提出质疑。而危机不止于此,一些地方潜在的债务问题也将呼之欲出。所以现在一方面通过引入民资、改变官员考核标准、发挥人大监督作用,使地方债务规模从源头上得到有效控制。另一方面允许地方政府通过发债、将信贷展期的方式留出时间和空间,然后再通过税制的改革逐步化解地方政府债务危机。但是从长期来看,要想真正化解目前这10多万亿规模的地方债务,并不是一件轻松的事情。

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