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前瞻网特约经济学人、观察家。高级经济师,知名财经评论家,每日经济智库专家、BWCHINESE中文网专栏作家、MSN专栏作家。现为上海富大集团公司首席经济师、上海新沪商集团战略投资顾问

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2015年黑天鹅之地方债务存隐忧?  

2015-01-26 11:47:41|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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据财政部数据,20141~11月份,全国财政收入同比增长8.3%。就在稍早前,便有财税专家透露,2014年全国财政收入最终在8.6%左右,这也是23年来首次跌入个位数。与此同时,中金数据显示,截止2014年末,地方政府性债务规模约为21万亿至22万亿,比之前审计署发布的数据增长约20%。更堪忧的是,各级地方政府在2015年有6000亿规模债务面临偿还压力,而且在2016年还会进入到还债高峰期。

一方面由于经济增速放缓,特别是房地产市场热度下降,各地方政府的财政收入呈现逐步下降的趋势。而另一方面,公益类项目投资的增加,造成地方政府债务急剧上升,更为令人担忧的是,之前各地方债务还偿高峰期已经来临。据中金估算,将会有15%-20%的地方政府性债务存在较高风险。

面对中国地方债务风险的急剧上升,不仅是国内学者大声呼吁,“地方政府债务问题可能是2015年的又一只黑天鹅,中国政府必须重视应对。”就连世界银行高级局长马塞洛·裘格尔也发出警告:“中国GDP在放缓,而地方债务对GDP比率却在快速上升,这势必导致地方债务违约风险在加大。对此,中国必须要制定地方政府举债规则和监管框架,同时要有惩罚机制,否则这个规则将无效”。

一般而言,在发达国家,危机之前,其债务规模都很高,但危机之后就降下来了。而对于新兴经济体来说,其债务水平一直都比较低,即使在危机时期,其债务量也不会大幅增加,但中国却是一个特例。2008年世界金融危机之前,其债务量并不高,之后,中国采取了一系列剌激经济的措施后,其私有债务出现快速增长。根据申万债券的测算,2014年底中国国家杠杆率达到273%,金融部门杠杆率约180%

很多人会问,中国地方政府的债务规模为何这些年像滚雪球般的速度扩张呢?笔者认为,原因有三:其一,唯GDP论,各地方政府只要一看到经济增速稍有放缓,就试图通过举债搞基建投资,来拉动经济增长。其二,中国很多地方政府既想当裁判员,又想当运动员,在各个经济领域都想进行投资,而这种全能型政府的债务率肯定低不了。其三,分税制改革之后,中央、地方财政与事权不匹配,分税制改革客观上也推动了地方政府的举债规模。

与以希腊为首的欧猪5国的“债务危机”不同,中国地方政府的债务危机不仅被人为延后,而且债务规模越来越大。早在2012年地方政府融资平台就面临需还1.8万亿债务的压力,但是5000亿贷款被银行延期了,再加上城投债被允许发行,这场“债务危机”被延后了。而现如今,43号文已经限制了地方债务再走当年的扩张路径。所以现在正是危机与改革赛跑之时。今年发生地方债务危机的“黑天鹅”取决于三个因素:

首先,银行放贷对到期债务展期是否有意愿?我觉得,各地方政府债务集中到期,如果是前几年,对于国有银行来说要求展期问题也不大,但取决于二个因素,银行才会在放贷上继续给予支持:一方面房地产是否兴旺,因为地方政府可靠土地抵押来继续下一期的贷款。另一方面银行自身的风控意味是否增强?

现在的状况是,不仅房地产市场低迷,而且银行不良贷款也在急剧上升,在这种情况下,银行很难加大对地方政府融资平台的支持,只能收缩银根。银监会数据显示,中国银行业金融机构2014年末不良贷款率1.64%,而2013年为1.49%;中国商业银行2014年末不良贷款率1.29%,而2013年为1%。这只是表面的官方数据,笔者接触的多家商业银行人士对不良贷款数据均不甚乐观。

再者,地方政府债务扩张的意愿是否还将继续?一方面正像国外专家所言,各地GDP在放缓,而地方债务对GDP比率却在快速上升,这势必会使地方政府继续大幅举债的空间越来越窄(否则会暴发债务危机),而另一方面,经济增速放缓,各地方政府面临空前压力,公共类基础设施投资力度也将大幅增加。笔者认为,中央有必要制定地方政府举债规则和监管框架,否则地方政府债务规模将越来越大,同时地方政府的资产负债表将更趋恶化。

最后,PPP(公私合作模式)试点项目的推进力度。如果所有的公共类基础设施全都由地方政府通过举债的方式来投资,那暴发债务危机无可避免。而通过PPP(公私合作模式)的方式,则可以有效减轻地方政府投资压力。在该模式下,鼓励私营企业与政府进行合作,参与公共基础设施的建设。

目前,四川、河南、福建等8个省份已推出涉及资金总计9653亿元的PPP(公私合作模式)试点项目,随着其他省份相继推出试点项目。笔者认为,用市场方法解决地方债务问题,方向正确。但要做三件事:其一,民间资本要有合理的盈利,无利可图,谁愿意投资?其二,民营资本对基建设施建成后,拥有定价权。日本、香港地铁的成功在于允许民营企业享有部分定价权。其三,让民营资本看到PPP的相关政策不会改变。政府不能需要你来投资,你就来,明天不需要你投资,你就滚。政府要有契约精神。

2012年地方政府财政两位数增长相比,2015年地方财政增速将大幅放缓。而恰在此时,地方政府集中偿债日期却已临近。难怪国内外专家直呼地方政府债务危机将是2015年的黑天鹅事件。不过笔者认为,如何使各地方政府债务规模扩张速度得到根本遏制才是关键。从理论上说,通过PPP方式的推广和中央加大给予地方财政补贴力度,可减轻地方政府在债务方面的压力。但要想真正将20万亿规模的地方债务消弥于无形,恐怕很难做到,通过发行城投债或银行展期可以延后危机暴发,但债务危机终究难以避免。

 

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