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前瞻网特约经济学人、观察家。高级经济师,知名财经评论家,每日经济智库专家、BWCHINESE中文网专栏作家、MSN专栏作家。现为上海富大集团公司首席经济师、上海新沪商集团战略投资顾问

2015年地方债务风险能被控制吗?  

2015-03-09 11:07:54|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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早在今年年初,业界普遍认为,中国正处于“3D”困局,即中国经济将在2015年面临“Deflation(通货紧缩)、Devaluation(货币贬值)和Default(债务违约)”三重打击,经济危机几乎不可避免。更有不少专家和学者将地方债务违约列为2015年的头号灰天鹅。

而从这次2015年政府预算报告,及财政部长楼继伟在36日“两会”上答记者问,以及2015年以来的房地产市场运行态势来看,这只灰天鹅仍在天空中飞,部分地区的债务危机似有爆发风险。

根据2013年末的全国债务审计结果,2015年将有1.9万亿元地方政府负有偿还责任的债务到期。此外,到期的地方政府负有担保责任和一定救助责任的债务分别为3198亿元和5995亿元。更有学者指出,鉴于地方政府一直存有隐瞒债务总额的心态,实际债务总额一定高于审计署之前公布的结果。

在金融危机暴发之前,地方政府债务规模几乎为零,而当危机暴发之后,上届中央政府推出了4万亿投资计划。于是,各地开始了通过政府举债投资来拉动经济增长的新模式,这使得我国地方政府债务规模迄今已突破了20万亿。而过高的债务率,不但会使地方政府还债压力冗重,而且还容易发生地方政府债务危机。

为了防止地方政府过度举债,避免进一步发生潜在债务危机,中央政府一方面跟地方政府划清债务界限,中央政府不再为地方的债务背书。201410月的“43号文”明确地方政府对其债务负有偿还责任,中央政府实行不救助原则,这无疑让地方政府倍感压力。

另一方面,2015年预算报告提出对地方政府举债实行限额管理,地方政府举债不得突破批准的限额。中央政府对潜在的地方债风险也留下了口子,楼继伟称,今年地方发债6000亿,其中5000亿是一般债,1000亿是专项债;同时,将清理甄别后经法定程序批准的存量债务,分类纳入预算管理,对甄别后纳入预算管理的地方存量债务允许逐步置换,以降低利息负担,优化期限结构。

不过,笔者认为,地方政府的一部分债务风险固然可以通过置换展期来化解,但仍有一部分债务还是要需要拿真金白银去偿还的,所以如果避免债务危机的暴发,除了技术上的办法之外,关键还要看各地方政府的实力了,以及转变政府职能了。

首先,地方政府财政收入过于依赖于房地产业。2014年地方一般公共财政收入7.59万亿元,其中国有土地使用权出让收入4.26万亿元,占比56%,某种意义就是说地方还债能力要看卖地收入了。

从表面上看,2014年地方土地出让收入同比增加1340亿元,增长3.2%,但2015年恐怕要糟糕很多。一方面,地方政府土地出让收入和合同签订存在一个时间差,也就是说2014年创历史新高的土地出让收入是房地产市场2013年高歌猛进的滞后反应。而到了2015年,随着房地产市场的低迷,地方政府在土地出让方面的收入增长将继续缩小,甚至为负。

     另一方面,与房地产相关的税费收入也将大幅减少。20145月以来,房价已经连续下跌9个月,时长已超此前2008年、2011年两轮下跌周期,不出意外的话,房价仍将继续下跌。2015年前2个月的土地市场开局不利也在说明这一点。根据中指研究院的统计,201512月,全国300城市土地出让金为2815亿元,仅占去年同期总额的48%

正是由于2015年商品房销售额开局不利,房地产投资减速,与之相关的房地产营业税、房地产企业所得税、契税等回落较多。这就会使地方政府财政收入除了受到土地市场收入减少的影响之外,还会受到其他房产税收不景气的影响。所以由于经济下行,特别是房地产不景气,会在一定程度上削弱地方政府偿债能力。

再者,地方政府该如何转变政府职能,由原来的投资性政府逐步向公共服务型政府转变,这样有利于控制债务风险的规模,使其不致于滚雪球式的快速增长。据中金数据显示,截止2014年末,地方政府性债务规模约为21万亿至22万亿,比之前审计署发布的数据增长约20%。地方政府债务规模的迅速暗中膨胀更不利于风险的防控。

对于地方政府而言,要避免债务风险的发生,如果开源受到掣肘,那么只有节流。就是减少政府之手过度干预市场,而将更多的精力放在民生保障领域,提高民众的幸福指数。就是拿出一部分本该政府投资的项目给民间资本去投资,通过PPP的方式来减少地方政府举债的规模,减少系统性债务危机的危害度。

最后,需要厘清各级地方政府的真实债务规模,哪些是政府该还的债务,哪些是地方政府平台公司该偿还的债务,哪些又是地方政府隐性担保的债务,如果两眼一摸黑,那么什么时候暴发债务危机都说不清楚。一般来说,地方债实际规模要比审计数量大,实际债务总额一定高于审计数目。这是因为在统计过程中,地方政府总是喜欢隐瞒债务总额。所以债务越是隐蔽不露,越是在风险暴发时难以控制。

为啥说2015年是中国地方政府债务的黑天鹅?主要鉴于国内经济下行压力大,特别是房地产收入骤降,而今年又是地方债务集中到期日,这会使之前一些举债过度的地方政府发生偿债危机。所以要想避免债务危机的暴发,既要通过技术手段允许地方政府“借新还旧”,更要厘清地方政府债务真实情况,更要转变政府投资职能,能让市场去做的事情,尽量让市场去做,这样政府在很多领域投资少了,债务规模的扩张就会受到根本遏制。

【作者微信号】:bzzcaijing

 

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