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前瞻网特约经济学人、观察家。高级经济师,知名财经评论家,每日经济智库专家、BWCHINESE中文网专栏作家、MSN专栏作家。现为上海富大集团公司首席经济师、上海新沪商集团战略投资顾问

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地方政府债务背后蕴藏啥隐忧?  

2015-09-28 16:43:50|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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地方政府债务背后蕴藏啥隐忧? - 不执着 - 不执着财经博客

 《中国国家资产负债表2015》显示,截至2014年底,地方政府总资产108.2万亿元,总负债30.28万亿元,净资产77.92万亿元。从数据上分析,地方政府掌握的资产足以支持负债。而从地方资产负债表的内部结构看,负债方占比较大的两项分别是借入款项和债券融资。这与地方融资平台相关的银行贷款、城投债以及基建信托仍然占有较大比重有关。

20002014年,中国的主权负债从21.4万亿元增加到124万亿元,增长102.6万亿元,年均增长7.3万亿元。其中,国有企业债务和地方政府债务对主权负债增长的贡献率分别为53.8%25.7%

在此14年间,国有企业债务和地方政府债务增长极为迅速。国有企业债务增长55.2万亿元,年均增长3.9万亿元;地方政府债务增长26.4万亿元,年均增长1.9万亿元。对此,笔者认为,从表面上看,地方债务风险总体可控,地方政府基本上也不存在无力偿还债务的风险,但并不等于中国地方政府债务问题可以高枕无忧了。其中还存在着四大隐患。

其一,偿债高峰期,会使地方政府还债压力骤增。截至到20136月底,地方政府负有偿还责任的债务余额中,2013年下半年、2014年和2015年到期需要偿还的分别占比22.9%21.9%17.1%2016年和2017年到期需要偿还的分别占11.6%7.8%2018年及以后到期需要偿还的占到18.8%

粗略估算,自2013年下半年到2015年是地方政府债务到期偿还的高峰期,有60%多的债务需要在此期间集中偿付。现在之所以没有发生偿债危机主要原因有二:一方面中央政府允许地方政府发行城投债,通过借新还旧的方式,将债务到期日延后了。另一方面,银行为了减轻地方政府的偿债压力,并且降低不良率,将地方政府到期债务给延期了。

其二,地方政府资产负债表期限错配的问题。现在地方政府的资产大多是期限较长的资产(如基础设施和公共服务投资),而在负债面上看,发行地方债和向银行信贷最长也不过3-5年,这就导致了债务期限与项目的现金流严重不匹配的情况。

而随着土地财政的萎缩,地方政府收入的减少,偿债能力自然会受到外界质疑,如果再加上地方政府手中多是固定资产之类的资产,但债务到期需要的是现金流偿还,这很容易发生个别地方政府“有力举债,无力偿还”的危机。

其三,地方政府债务增速惊人,花钱要比赚得快。从2010年年底至20136月底的两年半时间内,全口径的地方政府性债务余额增长了7.2万亿元,增幅为67.3%,年复合增长率为22.9%。这一增速虽然低于200961.92%的水平,却超过了同期GDP的年均增长8.5%的水平。

从这样的负债增速来看,政府主导的基建投资仍是地方经济增长的主要引擎,这种靠政府“举债投资”模式不仅不可持续,而且很容易使债务规模失控。财政部预计,2015年末全国地方政府债务的债务率为86%,虽然处于划定的警戒线之下,但如果没有有效控制,很容易引发地方政府的债务危机。

其四,地方政府隐性债务无法统计,具有不确定性。政府债务与企业债务不同,对政府来讲,隐性负债具有很大的不确定性。例如在2008年金融危机时,欧洲国家的负债率本来不高,但是危机爆发后政府负债率迅速飙升至100%以上。政府在出现危机时要去救市,这部分就属于政府的或有债务。

地方政府的负债是审计审出来的,不是会计准则核算出来的,这其中可能有估算的成分,哪些是直接负债、哪些是隐性负债,包括或有负债地方政府都可以调整。所以地方政府隐性债务究竟有多少,恐怕连地方政府自己都没搞清楚。

从表面上来看,地方政府拥有的总资产足以抵销其所有到期的债务,但实际上问题并没有这么简单。现在的状况是,由于土地市场的萎缩,造成地方政府财政收入下滑,而地方政府大多拥有固定资产,其手中的现金流又不足以支撑庞大的到期债务的压力。所以,要从下大力气来治理地方政府债务问题:

首先,给地方政府举债设置“天花板”。防范债务风险,规模控制是核心内容。从国际经验看,很多国家都是采取上级控制和市场约束两种手段。市场化程度高、联邦体制的国家,通常以市场约束为主、上级控制为辅;市场化程度较低、单一体制的国家,通常以上级控制为主、市场约束为辅。在我国现阶段,市场对政府约束偏软,难以实现主要依靠市场约束地方政府举债。因此,对地方政府债务规模实行限额管理,必须勒紧债务风险的缰绳

再者,地方债不光要解决“怎么借”的问题,借来的钱如何花,要受到监控。比如,债务资金除了借新还旧,只能用于公益性建设,而不得用于吃饭财政——弥补办公费用等经常性支出。也就是说,要把宝贵的资金用在干事上,而不是养人上。这样才能避免坐吃山空,充分发挥债务资金对促发展、惠民生的作用。

同时,对于多年来形成的存量债务,也要通过发行地方政府债券来逐步置换。今年这一置换规模约为3.2万亿元,通过置换,可以使原来短期、高息的政府性债务,逐步由规范的中长期政府债券替代,这将在一定程度上降低地方政府利息负担和债务风险。但即使是这样,欠债总要归还,还是债务少借一些为好。

最后,地方政府举借债务,就负有偿还责任,一定要把责任落实到位,切实做到谁借谁还,风险自担。同时,建立风险预警和完善应急处置机制,对违反规定的地方和个人实行问责。谁违规举债、加大了债务风险,谁就应当承担责任。考核问责要动真格,当一个地区处于债务高风险状况、预警机制发出信号时,就要及时查找原因、启动追责机制。如果等风险爆发再亡羊补牢,那样造成的危害和损失就太大了。

面对地方政府债务再次敲响警钟,专家们都觉得地方政府资产可以抵债,不足为惧,但实际上真是问题多多,如果这些隐患不除,那也将是危机重重,不排除局部地区地方政府发生债务危机的可能。所以,只有全面构建地方政府债务监管体系,从根本上管住地方政府债务怎么借、怎么用、怎么还的链条,才能切实防范化解财政金融风险,确保经济社会健康稳定发展。

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